Zo ongeveer iedere partij pleit in het verkiezingsprogramma voor stabielere financiering van het hele hoger onderwijs. Dat klinkt goed, maar wat zouden de gevolgen zijn?
Het pleidooi kent vele varianten en de ene partij vindt vast niet precies hetzelfde als de andere, maar toch: in bijna alle verkiezingsprogramma’s staat dat de financiering van het hoger onderwijs minder afhankelijk moet worden van het aantal studenten. Dat komt niet uit de lucht vallen. In het hoger onderwijs spelen een paar problemen waarvan de oplossing lijkt: stabielere bekostiging.
Financiële prikkel
Er komen bijvoorbeeld enorm veel buitenlandse studenten naar Nederland, met overvolle collegezalen tot gevolg. Internationalisering is een verdienmodel, zeggen critici. Haal de financiële prikkel weg en je zult zien dat de instellingen opeens minder studenten gaan werven.
Ten tweede verdwijnen er kleine opleidingen omdat ze te weinig studenten trekken. Zelfs Nederlandse taal en cultuur komt in het nauw. Hbo-opleidingen in krimpgebieden hebben het ook steeds lastiger. Moet de overheid die niet overeind houden?
Dus lijkt de oplossing: zorg voor minder ‘winst’ bij toenemende aantallen studenten en voor minder verlies bij krimp. Laat opleidingen minder concurreren en geef ze gewoon genoeg geld voor wat ze moeten doen.
Vooral de universiteiten lobbyen hiervoor. Ze maakten een eigen verkiezingsinzet en gezien de partijprogramma’s lijken ze gehoor te vinden. In hun variant heet het ‘capaciteitsbekostiging’. Het klinkt allemaal heel vanzelfsprekend.
Addertje onder het gras: toegankelijkheid
Maar er schuilt een addertje onder het gras. De universiteiten willen zelf bepalen hoeveel studenten zij opleiden. Dat is in de verkiezingsinzet letterlijk hun oproep aan de politiek: “Geef universiteiten de mogelijkheid om hun eigen omvang te bepalen (…).”
Ze vinden het kennelijk te druk in het wetenschappelijk onderwijs. In een interview met dagblad Trouw schatte Elmer Sterken, voormalig rector van de Rijksuniversiteit Groningen, dat vijftien procent van de studenten eigenlijk niet aan de universiteit thuishoort, maar aan de hogeschool. Capaciteitsbekostiging zou bijdragen aan de oplossing.
Maar als je de universiteiten vraagt wat dit precies betekent en hoe die capaciteitsbekostiging eruit moet zien, dan blijft het mistig. Dat gaan we nog uitwerken, is het antwoord. Twee commissies zijn ermee aan de slag.
Hogeschool versus universiteit
We spreken Jouke de Vries, de huidige collegevoorzitter van de Rijksuniversiteit Groningen. Bij capaciteitsbekostiging hoort volgens hem dat studenten naar de plek worden begeleid waar ze het best tot hun recht komen. “Je zou studenten van hogescholen naar de universiteit kunnen verwijzen en omgekeerd”, oppert hij. “In de meest radicale vorm zou je zelfs een gezamenlijke bachelor kunnen aanbieden, of een gezamenlijk eerste jaar, waarin dan duidelijk wordt of een student academisch is ingesteld of meer praktisch.”
Volgens hem zou er wellicht een ‘coördinatiemechanisme’ moeten komen, dat rekening houdt met de variëteit en de ligging van de universiteiten. Dan kunnen de universiteiten zeggen: dit is het maximale aantal studenten en daar past deze hoeveelheid financiële middelen bij.
Selectie aan de poort
De grote vraag blijft hoe dit er in de praktijk uit gaat zien. Niemand is tegen goede voorlichting en voor sommige vwo’ers is het hbo wellicht een geschikte keuze, maar wie gaat dat bepalen: de studiekiezer of de universiteit?
Uiteindelijk komt het hierop neer: universiteiten willen de toegankelijkheid van het wetenschappelijk onderwijs naar eigen inzicht kunnen inperken. Een vwo-diploma is dan niet meer voldoende om naar het wetenschappelijk onderwijs te mogen. Eerst gaat iemand anders bepalen of je wel geschikt bent.
Dat doen universiteiten nu ook wel. Er zijn allerlei opleidingen met selectie aan de poort, die alleen de meest geschikte kandidaten willen toelaten. Het probleem is dat die selectie nogal willekeurig lijkt. “We hebben gezien dat selecterende opleidingen veelal met de beste intenties hun selectieprocedures opstellen en hanteren”, schreef de Inspectie van het Onderwijs afgelopen januari. “Maar die procedures bedenkt iedereen wel op eigen houtje en naar eigen inzicht, en zonder consensus over hoe eerlijke en effectieve selectie er uit ziet.”
Moet je die selectie dan een grotere rol laten spelen? Kun je erop vertrouwen dat universiteiten heus wel weten welke vijftien procent van de studenten beter ergens anders naartoe kan?
Andere mogelijkheden
De universiteiten zeggen: met een aangepaste financiering krijg je een betere universiteit. Maar er zijn ook andere mogelijkheden om dat voor elkaar te krijgen, zoals nieuwe wetten en regels. De Tweede Kamer wil bijvoorbeeld strikter toezicht op de voertaal van opleidingen, zodat ze minder vaak Engelstalig zullen zijn als dat niet nodig is. Dan komen er misschien ook minder internationale studenten naar Nederland.
Wil je de groei beteugelen, de onderlinge strijd om studenten inperken en landelijke samenwerking afdwingen? Dat kan ook via de sectorplannen voor onderwijs en onderzoek, waar het kabinet 200 miljoen euro aan heeft geknoopt. De opleidingen kregen gewoon geen geld als ze die afspraken niet maakten.
In debat met de Tweede Kamer waarschuwde minister Robbert Dijkgraaf tegen te hoge verwachtingen van capaciteitsbekostiging. Het ministerie van Financiën stelt nu eenmaal een bedrag per student beschikbaar, zei hij. De financiering van het hoger onderwijs groeit of daalt met het aantal studenten. Als je een groter deel van de bekostiging stabiel maakt, dan wordt het flexibele deel nóg flexibeler.
Prikkelwerking
Het zal niet meteen gebeuren. Zelfs als een stabielere financiering als wens in het komende regeerakkoord wordt opgenomen, komt er ongetwijfeld eerst een speciale commissie die er advies over uitbrengt. Of wellicht laat het kabinet eerst onderzoek doen naar de voor- en nadelen.
Bureau Berenschot heeft in 2021 al eens gekeken naar de verhouding tussen flexibele en vaste bekostiging. Er was toen net geld verschoven naar de vaste financiering, na een advies van de commissie Van Rijn. Berenschot concludeerde “dat de verhouding vaste-variabele bekostiging zich technisch gezien ook niet leent als sturingsinstrument, omdat er geen eenduidige prikkelwerking van uit kan gaan vanwege de grote verschillen tussen instellingen”.
Met andere woorden, je weet niet wat je precies prikkelt. Zomaar vaste financiering geven heeft weinig zin.
Weinig transparantie
Daar komt bij dat de universiteiten weinig transparantie bieden over de huidige uitgaven aan onderwijs. De universiteiten (en hogescholen) krijgen hun geld als ‘lump sum’, oftewel als één bedrag. Ze mogen in principe zelf bepalen hoe ze het besteden. Ze geven geen inzicht in de precieze kosten van opleidingen. Gaat dat beter worden als er capaciteitsbekostiging komt?
Het is helemaal niet zeker of capaciteitsbekostiging de oplossing is voor de problemen die de politiek wil aanpakken, terwijl de toegankelijkheid van het hoger onderwijs hoogstwaarschijnlijk wordt aangetast als de financiering inderdaad op de schop gaat.
In een reactie stelt universiteitenvereniging UNL dat universiteiten constant afwegingen moeten maken tussen kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid. Capaciteitsbekostiging zou rust en ruimte in het stelsel brengen. Verder zouden de aantallen studenten beter over het land gespreid moeten worden.